доклад
Итоги 2019 года для российско-украинских отношений
Время упущенных возможностей
1
Рецензии

Руслан Бортник
Директор Украинского института анализа и менеджмента политики
Безусловно интересный доклад от социально-политических «инсайдеров» — коллег, живущих «между» Украиной и Россией — изобилующий ценной информацией и глубокими выводами. Хотя не со всеми из них и можно согласиться.

Что касается самого доклада, то, возможно, стоило бы уделить большего внимание украино-российским экономическим связям, современная политика в значительной мере «политэкономия», а также проанализировать влияние и динамику межкультурных связей. Иными словами, изучить весь спектр горизонтальных связей между нашими странами.

Относительно политических выводов, не отрицая право на их формулирование, все же считаю, что они несколько преждевременны. Инерция, внутренняя и внешняя, предыдущих пяти лет продолжает сказываться на политике Зеленского, но постепенно новая команда перехватывает политические, экономические и административные нити управления.

В любом случае понимание того, что данная работа является первой для Центра изучения украинской политики, лишь усиливает уверенность в великом будущем центра и его коллектива.



Андрей Суздальцев
Доцент Высшей школы экономики
Представленный доклад подводит итоги 2019 года исходя из суммы успехов и провалов, случившихся на Украине после смены власти. Отношения с Россией и достижение мира на Донбассе в 2019 году являлись основными ориентирами раскола в политической классе Украины, опознавательными знаками для украинского электората и предвыборными тестами для основного претендента на пост президента.

Авторы проанализировал причины победы шестого президента Украины, выделив особую значимость настроений русскоязычной части электората, которые и обеспечили успех Зеленского и его партии. Отмечен осторожный оптимизм российского руководства и части политического класса РФ в отношении перспектив налаживания диалога между Москвой и Киевом.

В тоже время в докладе совершенно справедливо отмечено, что единой и внятной стратегии в отношении урегулирования конфликта на Юго-Востоке Украины администрация Зеленского так и не выработала. Более того, можно утверждать, что новый украинский президент не в силах сформировать реальную программу реинтеграции Донбасса, что особо проявилось перед саммитом «нормандской четверки» в Париже в декабре 2019 года.

В целом, доклад дает представление о всем комплексе сложных и противоречивых происходящих на Украине процессов.

Александр Гущин
Доцент Российского государственного гуманитарного университета
Доклад, безусловно, вызывает большой интерес. Особенно это важно в условиях очевидного дефицита в нашем информационном пространстве качественной аналитики от авторов, действительно знающих ситуацию на Украине и способных объективно подходить к описанию и прогнозированию процессов, происходящих в стране.

Доклад посвящен многим важным аспектам российско-украинских отношений, в том числе проблеме урегулирования конфликта на Донбассе, проблематике употребления русского языка, церковному вопросу. Вероятно, в будущем желательно расширять исследование посредством анализа экономического сегмента отношений России и Украины, включая нефтегазовую сферу.

Авторы дают довольно определенный прогноз относительно того, какие тенденции будут главенствовать в российско-украинским отношениях, и с основными их мыслями в этом плане можно согласиться, хотя и не все возможные тенденции развития ситуации рассматриваются.

2
Введение
Уходящий год стал знаковым для российско-украинских отношений. Феноменальные победы сначала на президентских, а после и на парламентских выборах, Владимира Зеленского и его партии знаменовали собой, как казалось сначала, полную перезагрузку украинской власти. Что, в свою очередь, создавало условия для возобновления процесса мирного урегулирования конфликта в Донбассе и начала восстановления отношений между Россией и Украиной.

Но можно ли назвать 2019 год успешными для российско-украинских отношений? Размороженный было процесс мирного урегулирования де-факто ограничился лишь обменом пленными и разведением войск на небольших участках фронта, а на Украине всё чаще говорят, как о наиболее вероятном, сценарии заморозки конфликта в Донбассе по примеру Приднестровья. Действительно ли команда Зеленского продолжает политику Петра Порошенко или же она ищет новые возможности для прекращения гражданского противостояния?

В предлагаемом докладе эксперты Центра изучения украинской политики постарались дать ответ на вопрос, почему, так неординарно начинавшая команда Зеленского, уже через полгода нахождения у власти по многим аспектам пытается воспроизводить режим президента Порошенко, и как в связи с этим могут развиваться российско-украинские отношения в 2020 году.

3
Война и мир
С чистого листа. Победа Зеленского создала условия для перезагрузки мирного процесса
Фото: Reuters
К началу 2019 года российско-украинские отношения находились в глубоком кризисе. Действующий на тот момент президент Пётр Порошенко проводил открыто антироссийскую политику, недвусмысленно выражал нежелание выполнять Минские соглашения, а также усилил давление на русский язык и православие, рассчитывая за счёт заигрываний с националистическим электоратом выиграть выборы.

При этом лидером предвыборной гонки по данным социологических опросов был шоумен Владимир Зеленский. Человек, далёкий от государственного управления, с нуля построивший успешный медиа-бизнес, за годы работы на телевидении имеющий уровень узнаваемости в 95%. Опять-таки, русскоязычный, что немаловажно.

В его пользу также играл общий кризис украинской политической системы, неспособность политиков старого формата вывести страну из кризиса, общемировой запрос на несистемных политиков-популистов, а также усталость украинского общества от войны и стремление к скорейшему завершению конфликта в Донбассе.

В конечном счёте все эти факторы и привели к феноменальной, с результатом в 73% голосов во втором туре, победе Зеленского на президентских выборах и к крайне успешной парламентской кампании, в результате которой впервые в украинской истории партия «Слуга народа» получила абсолютное большинство мест в Верховной Раде. В этой связи стоит особо отметить позицию русскоязычных жителей Украины, связывающих с Владимиром Зеленским надежды на завершение конфликта в Донбассе и нормализацию отношений с Россией.

В свою очередь Москва выражала устами своих официальных спикеров сдержанный оптимизм из-за победы Зеленского. И это неудивительно, ведь хотя возможности молодого президента изначально были ограничены, он, тем не менее, заявлял о готовности к миру и компромиссам с Россией. И то, что, по крайне мере формально, он сумел к сентябрю 2019 года сконцентрировать в своих руках всю полноту власти в стране, давало экспертам право рассчитывать на начало, пусть медленного и трудного, но всё же возобновления мирного процесса в Донбассе.

Проторенными путями. Смена персоналий не привела к изменению политики Украины в отношении России и Донбасса
При президенте Порошенко стратегия Украины в отношении урегулирования конфликта в Донбассе условно формулировалась как «ни мира, ни войны». Автор этой идеи, советник Порошенко и глава Национального института стратегических исследований Владимир Горбулин полагал, что состояние перманентных боевых действий и затягивание переговоров истощает силы непризнанных республик Донбасса и России, в том числе, из-за санкционного давления, что в свою очередь создавало условия для усиления военного потенциала Украины.

Победа Зеленского, позиционирующего себя в качестве президента мира, вынуждала Украину искать новые пути решения конфликта в Донбассе. Однако поскольку новый глава государства до 2019 года никак не был связан с политикой и не имел конкретных рецептов завершения войны, в вопросах внешней политики он мог опереться лишь на крайне ограниченный круг доверенных лиц. Таковыми для Зеленского стали его помощник Андрей Ермак, отвечающий за контакты с Россией, глава МИД Вадим Пристайко, и ряд других членов команды.

На соратниках Зеленского лежало основное бремя ответственности за выработку и реализацию мирной политики в отношении Донбасса, что очевидно не устраивало ни националистов, ни часть западных партнёров Украины. Однако за более чем полгода нахождения у власти команда нового президента так и не смогла сформировать комплексный подход в отношении решения проблемы Донбасса. Причины кроются как в невысоком уровне подготовки команды Зеленского, так и в её неоднородности.

По оценке экспертов Украинского института анализа и менеджмента политики, накануне встречи в «нормандском формате» команда Зеленского выдвинула порядка тридцати различных идей, касающихся урегулирования конфликта в Донбассе, что скорее напоминало публичный мозговой штурм, нежели выверенную подготовку и реализацию государственной политики. Нежелание новой украинской власти выполнять Минские соглашения было вызвано, как представляется, опасением Киева попасть под «враждебное влияние Москвы» и попаданием в зависимость от реинтегрированных районов Донбасса в вопросах проведения внутренней и внешней политики.

При этом, помимо команды самого президента, окружение Зеленского состояло из представителей нескольких групп влияния, имеющих различные подходы к решению проблемы Донбасса и выстраивания отношений с Россией.
Фото: Пресс-служба президента Украины
Так, олигарх Игорь Коломойский на протяжении всего 2019 года неоднократно высказывался за нормализацию отношений с Россией, однако в Москве очевидно учитывали его репутацию как недобросовестного и недоговороспособного партнёра. Дополнительно против Коломойского играло и то, что в 2014 году он был одним из главных спонсоров националистических батальонов и участвовал в выработке и реализации антироссийской политики Киева. По аналогичным причинам на роль потенциально миротворца не подходил и глава МВД Арсен Аваков, по слухам, контролирующий ряд радикальных группировок.

Группа олигарха Пинчука, имеющего своих представителей в «Слуге народа» и Кабинете министров, а также контролирующая партию «Голос» Святослава Вакарчука, выступала скорее за заморозку конфликта в Донбассе. Свидетельством этого является, в частности, то, что тесть олигарха, экс-президент и представитель Украины в Трёхсторонней контактной группе Леонид Кучма, неоднократно затягивал принятие Киевом «формулы Штайнмайера» путём выдвижения заведомо противоречащих Минским соглашениям условий.

Поддержку этой группе оказывала часть западных партнёров, в частности, Демократическая партия США и структуры миллиардера Джорджа Сороса, значительно нарастившие своё влияние в украинской политике по итогу избирательных кампаний 2019 года.

Что касается оппонентов Зеленского, то они не выдвигали новых инициатив в части выстраивания российско-украинских отношений. Бывший президент Порошенко, хотя сам в феврале 2015 году и подписал Минские соглашения, на протяжении всего 2019 года выступал с националистических позиций, опирался на радикальные уличным группировки и фактически требовал от Зеленского продолжения войны до победного конца. Глава «Батькивщины» Юлия Тимошенко, в целом, утратила политическую инициативу и не выдвигала сколько-нибудь внятной программы решения конфликта в Донбассе, оставаясь всё время в рамках националистического мейнстрима.

Единственным союзником Зеленского в деле нормализации российско-украинских отношений мог быть глава политсовета второй по величине партии в Верховной Раде «Оппозиционная платформа — За жизнь» Виктор Медведчук, имеющий тесные связи лично с президентом России Владимиром Путиным. Однако украинский президент отказался от помощи Медведчука, а последний в свою очередь заявил, что не будет посредником Зеленского.

Фактически, перезагрузка украинской политики не привела к пересмотру внутриэлитного консенсуса, заключающегося в как можно более продолжительном затягивании реализации, а по сути — невыполнении, Минских соглашений в существующем формате.
На прежних позициях. Для России основными остались вопросы безопасности и гуманитарной политики
Для Москвы транзит власти на Украине не означал сущностного пересмотра своей политики по вопросу урегулирования конфликта с Донбассом. Основой этого процесса по-прежнему были принятые в феврале 2015 года Минские соглашения. Вопрос заключался в самом содержании мирного плана (стоит отметить, весьма стандартного для урегулирования конфликтов подобного рода): сначала в Донбассе разводятся войска, после чего проводятся выборы и формируется признаваемая Киевом местная власть, и лишь после этого Украина получает доступ к границе.

Получение Киевом контроля над границей до завершения разведения сил на фронте и проведения выборов создавало риски для безопасности жителей непризнанных республик и позволяло Украине провести силовую операцию по уничтожению самопровозглашённых государственных образований, чего Россия, по очевидным причинам, допустить не могла. И потому вне зависимости от того, кто именно правит на Украине, Москва не могла пойти на содержательный пересмотр Минских соглашений.

Помимо вопросов безопасности, полноценному возобновлению мирного урегулирования мешала гуманитарная политика украинской власти. Президент Порошенко проводил крайне жёсткую националистическую и антироссийскую политику, ущемлял права русскоязычных и оказывал давление на каноническую Украинскую православную церковь Московского патриархата (УПЦ МП).

Такая политика явно препятствовало реинтеграции Донбасса, имеющего согласно Минским соглашениям право на культурно-языковое самоопределение и не принимающего националистическую политику Киева. Поскольку при президенте Зеленском произошло фактическое закрепление гуманитарной политики Порошенко, о чем подробно будет сказано ниже, Москва не видела для себя причин идти на какие-либо компромиссы с Киевом в вопросе пересмотра условий урегулирования конфликта.

Отдельно стоит отметить, что украинский кризис является системной проблемой, возникшей на этапе перехода к новому миропорядку. По определению профессора международных отношений и политических наук Калифорнийского университета Андрея Цыганкова, в украинской проблеме заложены все ключевые противоречия, существующие между Россией и Западом.

По этой причине, во-первых, базовым подходом для России остаётся апелляция к Минским соглашениям как единственно приемлемому формату урегулирования конфликта в Донбассе, и, во-вторых, урегулирование украинского кризиса скорее всего будет связано с переходом к новому миропорядку, в котором будут разрешены существующие между Россией и Западом противоречия.
Малыми шагами в «Приднестровье 2.0». Переговоры в «нормандском формате» закрепили статус-кво и приблизили заморозку конфликта в Донбассе
Фото: 24tv.ua
Учитывая высокий уровень недоверия между Москвой и Киевом, сложившийся к середине 2019 года, стороны выбрали наиболее оптимальный путь выстраивания отношений — тактику «малых шагов». В сентябре Россия и Украина обменялись заключёнными, в октябре-ноябре в Донбассе произошло разведение войск на отдельных участках фронта, а также состоялось подписание Украиной «формулы Штайнмайера», которая рассматривается сторонами в качестве механизма поэтапного выполнения отдельных положений Минских соглашений.

Тактика «малых шагов» была продолжена и по итогу встречи 9 декабря в «нормандском формате», в результате которой стороны согласовали новый обмен пленными, разведение войск ещё на нескольких участках фронта и увеличение пунктов пропуска на линии разграничения. Важным результатом встречи стала также письменная фиксация Украиной своих обязательств по выполнению Минских соглашений. Однако вряд ли достигнутый результат можно считать действительно определяющим для урегулирования конфликта в Донбассе.

Что касается обмена пленными, то с гуманитарной точки зрения это несомненно важно, однако летом об аналогичном обмене пленными договорились помощники президентов России и Украины, и для решения этого вопроса Путину и Зеленскому необязательно было встречаться в «нормандском формате».

Разведение войск на ещё нескольких участках фронта не решит проблему прекращения обстрелов. Во-первых, разведение ещё на трёх участках линии разграничения при том, что фронт в Донбассе имеет длину более 400 километров, вряд ли существенно скажется на общей ситуации. Полное же разведение войск по всей линии фронта, по словам Зеленского, могло бы занять двадцать лет.

Во-вторых, даже если со временем Украина и непризнанные республики проведут разведение войск по всей линии разграничения, без быстрых политических шагов со стороны Киева данное разведение может оказаться даже большим злом, нежели сохранение статус-кво.

Можно предположить, что даже после разведения вооружённых сил Украины и республик Донбасса на несколько километров друг от друга активность диверсионно-разведывательных групп обеих сторон в серой зоне сохранится, а подразделения на отдельных участках фронта, как уже было в 2015-2016 годах, начнут постепенно сходиться, занимая более выгодные тактические рубежи. В результате после громкого развода войск и кажущегося замирения, боевые действия, если только со стороны Киева не последуют быстрые политические решения, возобновятся с новой силой. И в этих условиях мирное урегулирование может быть окончательно сорвано.
Фото: mil.gov.ua
Что касается принятых на себя Украиной обязательств по выполнению Минских соглашений, то всего за одну неделю после завершения встречи в Париже, сначала представитель Киева в Трёхсторонней контактной группе Алексей Резников, а после и сам президент Зеленский, выступили за их изменение. Помимо этого, министр иностранных дел Вадим Пристайко допустил введение в Донбасс миротворческой миссии, что также противоречит «Минску».

Ранее глава украинского МИДа и помощник Зеленского Андрей Ермак также допускали, в случае завершения «нормандской встречи» с невыгодным для Украины результатом, «возведение стены» на границе с неподконтрольными Киеву территориями Донбасса для фактической заморозки конфликта. Этот сценарий, как ни парадоксально, был позаимствован соратниками Зеленского у советника Порошенко Горбулина. В его представлении, такой шаг позволил бы уменьшить возможное негативное влияние Донбасса и усилить единство страны. Схожим сценарием может оказаться вариант «Приднестровья 2.0», в рамках которого стороны признают невозможность решить политические вопросы, однако разводят войска и восстанавливают экономические отношения.

В полной мере ни тот, ни другой сценарий вряд ли будут реализованы. Сценарий «тотального отсечения» вряд ли приемлем для Зеленского, позиционирующего себя в качестве президента мира. Сценарий же «второго Приднестровья» проблематично реализовать в том числе и потому, что в Донбассе отсутствует естественная граница, очерчивающая пределы территории непризнанных республик и затрудняющая ведение активных боевых действий.

Можно предположить, что Украина при президенте Зеленском вряд ли пересмотрит свою политику в отношении урегулирования конфликта в Донбассе и выстраивания отношений с Россией. Скорее, при разрешении некоторых гуманитарных вопросов Киев пойдёт на заморозку конфликта, дабы минимизировать «враждебное влияние», в том числе и нелояльных избирателей Донбасса, на украинскую политику.

Украинское политическое поле в данный момент практически полностью зачищено от дружественных России сил, а Зеленский, способный стать проводником политики по выстраиванию конструктивных двухсторонних отношений, очевидно не смог преодолеть сопротивление различных политических групп внутри Украины и западных партнёров. В этих условиях заморозка конфликта на востоке страны, равно как и российско-украинских отношений, до следующих президентских выборов на Украине кажется практически неизбежной.
4
Не оставляя русского
Языковой барьер. Дискриминация русскоязычного населения препятствует урегулированию конфликта в Донбассе
Фото: Reuters
Важное место во внутриполитическом дискурсе на Украине продолжает занимать проблема русского языка. Несмотря на заявления украинских политиков об отсутствии притеснения национальных меньшинств, факты говорят о другом. В дискриминационном положении оказалось, в первую очередь, русскоязычное население, а также представители других национальных меньшинств Украины — болгары, венгры, поляки и румыны, которым власти отказывают в праве развивать язык и культуру.

Предвыборная кампания русскоговорящего Владимира Зеленского ожидаемо нашла поддержку в юго-восточных регионах, связавших с политиком надежды на изменение языкового законодательства. Тем не менее, команда избранного президента с момента прихода к власти решила не затрагивать проблемный культурно-языковой вопрос, остерегаясь обвинений в «предательстве» и «пособничестве России» со стороны оппозиции, праворадикальных активистов и части собственного электората.

Возможные протесты мобилизованных групп общества и утрата имиджа командой Зеленского остаются основными причинами, по которым русскому языку не будет предоставлен статус регионального. В этой ситуации проблемой является урегулирование конфликта в Донбассе, поскольку законодательное расширение прав использования русского языка и закрепление за регионом культурно-языковой автономии остаются одними из главных требований к Киеву самопровозглашенных Донецкой и Луганской народных республик.

Несмотря на подтверждение приверженности Минским соглашениям на «нормандском саммите», украинские власти продолжают действовать прямо противоположно в вопросе предоставления Донбассу особого статуса. Сразу после переговоров в Париже уполномоченный правительства Украины по защите государственного языка Татьяна Монахова заявила о необходимости разработки отдельной для региона концепции языковой политики, направленной на украинизацию Донбасса. Ранее о необходимости «ментального» возвращения жителей говорил и спикер Верховной Рады Дмитрий Разумков.

Право на русский. Команда Зеленского воспроизводит политику Порошено по дерусификации населения Украины
В культурно-гуманитарной сфере команда Зеленского продолжает курс Порошенко на тотальную украинизацию, получив в наследство от последнего два одиозных языковых закона. 15 мая 2019 г. предыдущий глава государства подписал закон №5670-д «Об обеспечении функционирования украинского языка как государственного» (закон о языке). Параллельно ему, в июне 2017 года, правительством Порошенко был разработан и внесен на рассмотрение в Верховную Раду также законопроект «Об образовании», вызвавший скандалы в связи с «языковой нормой» (закон об образовании).

Оба нормативных акта направлены на украинизацию и вытеснение русского языка из всех сфер публичной жизни, что делает схожей ситуацию на Украине с дискриминацией русского населения в Латвии и Эстонии. Несмотря на попытки Киева изменить языковой ландшафт страны, активно предпринимающиеся как минимум с 1991 года, на украинском и русском языках дома и на работе продолжает разговаривать примерно одинаковая часть общества (49%). При этом русский язык преобладает в неформальном общении — с друзьями и знакомыми (52%), а также в Интернете (56%).

По данным Kantar TNS Online Track, в мае 2019 года своим родным языком русский называли около 35% жителей Украины. Однако за предоставление языку статуса регионального выступает всего 15% граждан, тогда как в 2014 году этот показатель достигал отметки в 35%. Но даже несмотря на присоединение Крыма к России весной 2014 года и конфликт в Донбассе, Украина остается билингвальной страной, где статус языков является исключительно политическим вопросом, поскольку население не сталкивается с теми проблемами взаимопонимания, какие наблюдаются, к примеру, в Молдавии, а также в Прибалтийских республиках.

Фото: РИА Новости/Сергей Мелконов
Но несмотря на билингвизм общества, закон о языке, вступивший в силу в июле 2019 года, делает украинский обязательным для органов государственной власти и местного самоуправления, судебной системы, учебных заведений и больниц, сфер обслуживания и торговли. Кроме того, СМИ и интернет-издания также должны расширять использование госязыка, даже в ущерб своему положению на рынке. Так, печатные средства массовой информации, выходящие на языках нацменьшинств, обязаны будут за свой счет выпускать дополнительный тираж на украинском языке.

Ужесточение коснется и Интернета — все компании вскоре должны создать для своих сайтов и страниц в соцсетях версию на госязыке, что повлечет серьезные финансовые потери для сотен русскоязычных информационных порталов. Законом устанавливаются также квоты для теле- и радиоэфира на украинском языке. В частности, национальные компании обязали обеспечивать не менее 90% суточного вещания передач на государственном языке, региональные — не менее 80%. При этом все передачи на иностранных языках подлежат обязательному дубляжу на украинский.

За неисполнение языковых норм законом вводятся штрафные санкции. Например, за умышленное искажение украинского языка в официальных документах. Несмотря на критику данной нормы Венецианской комиссией Совета Европы, новый языковой омбудсмен подтвердила, что в ближайшие годы с нарушителей будут взиматься штрафы в размере от 3,4 до 11,9 тысяч гривен (от 145 до 500 долларов США). Начиная с 2024 года санкции начнут применяться и за «публичное унижение или оскорбление государственного языка».
Образование поляризации. Украина остается под давлением России и Венгрии в культурно-гуманитарной сфере
Но наибольшую угрозу для сохранения и развития русского языка на Украине несет за собой вступление с 1 сентября 2020 года в силу нормы о запрете русскоязычного образования. Реализация закона повлечет за собой реформирование 194 русскоязычных школ по всей стране (в 2014 году их было 621). Нарушены будут права сотен тысяч детей, лишающихся возможности получать образование на родном для них языке. Однако несмотря на то, что за сохранение русскоязычного школьного образования выступают сегодня 46% жителей Украины, Зеленский еще в самом начале своего президентского срока высказал однозначный тезис в отношении изменения закона об образовании: среди приоритетов его внутренней политики нет языкового вопроса.

Новый министр культуры, молодежи и спорта Украины Владимир Бородянский после назначения на пост также заявил, что не видит оснований для пересмотра закона об образовании и закона о языке. Свою позицию он связал с необходимостью защищать украинские национальные интересы. Позже его слова поддержала и глава министерства образования Украины Анна Новосад, подтвердившая, что изменений политики в сфере образования ждать в ближайшие годы не стоит.

Вопреки предвыборным обещаниям обеспечить условия для культурного развития миллионам русских и представителей других национальных общин, в команде Зеленского подтвердили также и то, что начиная с 2023 года на украинский перейдут школы с обучением на языках Евросоюза. В Венгрии еще в 2017 году заявили о блокировании всех международных инициатив Украины до того момента, пока официальный Киев не реформирует политику в сфере языкового регулирования.

Проблема с венгерским меньшинством Закарпатья остается для Украины значимым фактором на пути интеграции страны в ЕС и НАТО. В этой связи в 2020 году можно ожидать законодательных послаблений для венгров под давлением Будапешта. Однако надеяться на существенные изменения для русскоязычного населения не приходится из-за острой политизированности вопроса об их статусе. Не так давно Государственная Дума Российской Федерации, однако, приняла предложение венгерского парламента о сотрудничестве с целью оказать влияние на украинские власти для реформирования ими законодательства.

И сами нацменьшинства Украины продолжают искать поддержку внешних сил, что вызывает беспокойство Киева относительно усиления влияния на страну соседних государств, прежде всего — России и Венгрии. Кардинального изменения курса украинских властей на формирование мононационального государства в такой ситуации ожидать не приходится. Возможные уступки для официального Будапешта, блокирующего переговорный процесс «Украина-НАТО», скорее в очередной раз засвидетельствуют, что тотальная украинизация направлена именно против «пророссийского» русскоязычного населения с целью лишить его возможности влиять на политические процессы в стране.

Фото: 24tv.ua
Вопрос национального значения. Международное право не препятствует языковой политике украинских властей
Помимо России и Венгрии, гуманитарное давление на Украину оказывают органы Совета Европы (СЕ) и Евросоюз. В декабре группа экспертов Венецианской комиссии призвала украинские власти пересмотреть языковую политику, чтобы «избежать межэтнической напряженности». По мнению представителей СЕ, закон не выдерживает баланса между защитой украинского языка и обеспечением языковых прав меньшинств, прежде всего — русскоговорящего населения Украины.

Тем не менее, Комиссия поддержала цель закона, а именно, предоставление преимуществ украинскому языку перед русским, отметив, что у Украины есть для этого основания — особая роль русского языка как главного для общения многих представителей меньшинств и притеснение украинского языка в прошлом. Такая позиция не нова для европейских экспертов и открывает достаточно широкие возможности для украинской власти в сфере регулирования языковых отношений.

Еще в 2011 году, при рассмотрении закона № 5029-VI « Об основах государственной языковой политики», основное критическое замечание Комиссии было связано именно с отсутствием необходимых гарантий сохранения украинского языка как единственного государственного с учётом «той роли, которую он должен играть» в многоязычном обществе Украины. Эксперты тогда отметили, что сохранение и развитие русского языка может стать угрозой для расширения использования украинского в сферах общественной жизни (так называемый «закон Лапонса»).

Позиция Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) также предоставляет властям государства широкие пределы усмотрения для регулирования языковой политики. Право на защиту государственного языка подтверждено многочисленными решениями ЕСПЧ и правовыми позициями Комитета по правам человека ООН, что объясняется отсутствием универсальной правовой модели регулирования языковых отношений на международном уровне. В такой ситуации даже дискриминационная политика Латвии в отношении русскоязычного меньшинства остается вне сферы рассмотрения органов по защите прав человека.

Между тем, положения специальных законодательных актов, действующих как в Латвии, так и в Эстонии, очевидно являются частью комплекса мер, направленных на маргинализацию и фактическое устранение от принятия политических решений представителей̆ русскоязычного меньшинства. Учитывая «позитивный опыт» Прибалтийских республик, позиция украинских властей будет оставаться неуклонной, даже несмотря на более ранние рекомендации Комиссии о необходимости внести поправки в статью 7 закона об образовании с целью предотвратить дискриминационное отношение к русскоязычному населению.

Заложники национализма. Статус русского языка остается принципиальным идеологическим вопросом для Киева
Фото: Радио Свобода
Вероятно, для повышения рейтинга внутри страны и улучшения имиджа в глазах европейских партнеров, команда Зеленского пойдет на принятие специального закона о национальных меньшинствах. Тем более, что Украина вынуждена исполнять обязательства, взятые на себя при подписании Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 года. По словам верховного комиссара ОБСЕ по национальным меньшинствам Ламберто Заньера, законопроект готовит Министерство культуры Украины совместно с международными советниками.

Однако, без отмены дискриминационной статьи закона об образовании и внесения поправок в закон о языке, данный акт не сможет гарантировать свободное развитие, использование и защиту русского языка, как это предусматривается статьей 10 Конституции Украины. Немаловажно и то, что Зеленский даже не пытается начать широкий общественный диалог о культурно-языковых правах. В таких условиях число конфликтных ситуаций между представителями этнических меньшинств будет возрастать.

Несомненно, что даже несмотря на запугивание русскоязычного населения праворадикальными силами и высокую вероятность обвинений в сепаратизме, вступление в силу нормы о запрете образования на русском вызовет протесты в ряде городов юго-востока Украины. И хотя «антироссийскость» остается главным национальным политическим трендом в информационном поле, воспользоваться ошибками команды Зеленского в культурно-языковой сфере постараются и многие политические силы. Прежде всего, «Оппозиционная платформа — За жизнь», не так давно потребовавшая от властей прекратить языковую дискриминацию.

Для снятия социальной напряженности путем внесения поправок в законодательство у Зеленского есть подконтрольное большинство партии «Слуга народа» в Раде. Однако присутствует ли политическая воля для проявления «гибкости», необходимой для учета реальных условий жизни и языковой ситуации на Украине? Заявления представителей президентской команды свидетельствуют пока о решимости властей придерживаться курса на дерусификацию. На это влияет и фактор давления на власть националистических группировок, в том числе «правой» оппозиции в лице экс-президента Порошенко.

В таких условиях целью России ближайшего времени должна стать поддержка и защита прав русскоязычного населения Украины. Несмотря на введение Киевом санкций после 2014 года против российских СМИ и соцсетей, у Москвы остаются инструменты «мягкой силы» для оказания культурно-гуманитарного воздействия на официальный Киев с целью защиты интересов русскоговорящих. Ведь статус русского языка на Украине является принципиальным политическим и идеологическим вопросом, решение которого будет оказывать непосредственное влияние на двусторонние отношение Москвы и Киева.

Для команды Зеленского «языковая проблема» в 2020 году станет настоящим испытанием. Прежде всего, она покажет, насколько молодые украинские власти способны вести самостоятельную политику и находить компромиссные решения независимо от давления националистической части украинской элиты. Языковой вопрос продолжает разделять украинское общество, делая невозможной заявленную Киевом реинтеграцию Донбасса, а значит, и полноценное восстановление мира на Украине.

5
Битва за Церковь
Вера Украины. Продолжается кризис вокруг православия.
Фото: Ведомости.Киев
Одной из ключевых тем на украинском направлении в 2019 году стал вопрос в сфере религии, а именно, события в Православной Церкви. Под видом предоставления независимости и образования «национальной Церкви» Порошенко в 2018 году начал активно раскручивать тему «Томоса». Это было необходимо как часть предвыборной кампании и повышения ставок на международной арене в борьбе против «российской агрессии».

Соответственно, церковный вопрос всё более политизировался с позиции создания «национальной украинской Церкви». При этом другие религии на Украине не сталкиваются с таким давлением и политизацией, с каким сталкивается сегодня тема православия. В других религиях также присутствует международный фактор, но он сдерживает возможную политизацию и разыгрывание другой религиозной карты украинскими властями.

История вопроса и каноническое право. Фанар вмешивается во внутриукраинскую ситуацию вопреки позиции других Поместных Церквей
Продвижение «Томоса об автокефалии» означало образование новой Православной церкви Украины (ПЦУ), которая по задумке ее архитекторов должна была включить в себя одновременно каноничную Украинскую православную церковь Московского патриархата (УПЦ МП), Украинскую православную церковь Киевского патриархата (УПЦ КП) и Украинскую автокефальную православную церковь (УАПЦ). Однако УПЦ КП и УАПЦ – раскольнические церкви и долгое время не признавались ни одной из Поместных Церквей в мире. Нарушил это правило своими односторонними действиями вопреки голосу Русской православной церкви и других поместных церквей патриарх Константинопольский Варфоломей в конце 2018 года и в начале 2019 года.

С точки зрения канонического права, объединение Киевского патриархата с верующими Московского патриархата возможно только в случае раскаяния бывшего митрополита Русской православной церкви, а ныне почетного патриарха – Филарета, иерархов и священнослужителей его церкви. То же самое касается УАПЦ. Согласно канонам, объединение с отколовшейся от Церкви паствой возможно только после покаяния и возвращения в лоно канонической Православной Церкви, к которой она принадлежала до раскола. Таким образом раскол можно только ликвидировать, «отменить» раскаянием, а не приспособить или «передать» другой Поместной Церкви.

Одностороннее снятие анафемы с главы УПЦ КП Филарета и главы УАПЦ Макария патриархом Константинопольским не только не стало шагом к решению проблемы раскола, но и стало грубым нарушением правил взаимодействия между Церквами – Константинополь нарушил канонические границы других Церквей (Русской Православной Церкви) и саму логику преодоления раскола.

Нужно отметить, что Томос о самоуправлении УПЦ Русская православная церковь выдала еще в 1990 году, как затем и другим Поместным Церквам – Латвийской, Эстонской и Молдавской. В Уставе РПЦ оговаривается отдельно, что Украинская православная церковь – «самоуправляемая с правами широкой автономии», под нее выделена отдельная глава Устава. Из-за этого сложно говорить о «полной зависимости» от Москвы.

Однако, вопреки протестам, в том числе и самой УПЦ МП, 6 января 2019 года Патриарх Варфоломей подписал Томос об автокефалии Православной Церкви Украины. Второе название новой церкви – Святейшая Церковь Украины. По каноническому праву такой указ Украинской православной церкви может выдать только РПЦ. Томос в итоге интерпретировался властью как политическая победа против России и свобода вероисповедания.

На националистической почве. Киевский патриархат и ПЦУ раскручивают идею «национальной Церкви»
Фото: Укринформ
Решение проблемы раскола долгие годы усугублялось политизированной позицией «Киевского патриархата», поддержкой им националистической идеологии и даже войны в Донбассе (например, Филарет ездил в США с просьбой предоставить оружие для войны). УПЦ МП, в свою очередь, подчеркивает свою аполитичность и выступает за прекращение войны и примирение украинцев. Некоторые священнослужители открыто высказывались с частной критикой политики Москвы и Киева, но это никак не влияет на то, что каноническая Церковь признает своим Патриархом именно Патриарха Московского и всея Руси Кирилла. Этот факт все эти годы так же признавался другими Православными Церквами и самим Фанаром.

Показательно, что 14 декабря 2019 года ПЦУ со своей стороны также заявили о полной ликвидации УПЦ КП и УАПЦ, которые ПЦУ должна теперь полностью включить в себя. На фоне передела границ юрисдикции и дальнейшей ликвидации УПЦ КП между Епифанием (Думенко), митрополитом Киевским, который по сути теперь подчиняется Константинополю, и патриархом Киевским Филаретом, который ранее сам продвигал кандидатуру Епифания на Объединительном соборе 2018 года, возник очень серьезный конфликт, который до сих пор не урегулирован.

Дальнейшие внутренние раздоры могут стать причиной того, что многие прихожане Киевского патриархата, поддерживающие фигуру Филарета, откажутся от перехода в ПЦУ. Впрочем, поддержку Константинополя и других греческих архиереев ПЦУ вряд ли потеряет. Также активную поддержку ПЦУ оказывает и Украинская греко-католическая церковь. Более того, УГКЦ выражает надежды на дальнейшее единство с ПЦУ и, возможно, полное объединение.

Насилие и захваты храмов. Законодательство Украины ставит в уязвимое положение Украинскую Православную Церковь (МП)
После выдачи указа Фанаром наиболее острым «побочным эффектом» стали возросшие силовые захваты православных храмов сторонниками Православной церкви Украины. Затем власть настаивала на официальном переименовании УПЦ МП на «Российскую Православную Церковь на Украине». Сразу после победы Зеленского в апреле Окружной административный суд Киева приостановил процесс переименования.

В итоге всего около 550 религиозных общин перешли в новую Православную церковь Украины, в том числе и насильственно. Для сравнения: в УПЦ МП на начало 2019 года насчитывалось свыше 12 тысяч приходов. При этом, по данным годового отчета, представленного Священному Синоду УПЦ МП 6 декабря, в Церкви стало на 250 приходов и 100 монашествующих больше.

Отдельно стоит отметить изменение правил о переходе религиозных общин из одной юрисдикцию в другую. 17 января Верховная Рада приняла соответствующие поправки, согласно которым государство признает право религиозной общины менять подчиненность религиозных центров путем регистрации новой редакции устава или внесения изменений в действующий. Решение о смене подчиненности принимается общим собранием религиозной общины.
Основная проблема в том, что четких границ, кто относится к религиозной общине, нет. По сути заявить о своем членстве в общине по желанию может любой житель села или города – в храмах не ведутся списки постоянных прихожан. Таким образом закон дает подоплеку для рейдерских захватов храмов.

За принятие закона проголосовали 229 депутатов (количество присутствующих по данным Верховной Рады варьируется от 304 до 311 человек). Инициаторами закона были депутаты «Народного фронта» и «Самопомощи». Против голосовали в основном представители «Оппозиционного блока», однако 15 человек из партии не голосовали или не присутствовали при голосовании. Партия «Возрождение», близкая к «Оппозиционному блоку», практически не голосовала за законопроект (в итоге только один голос «за»).

Некоторые позитивные изменения можно отметить со сменой президента. Сам Зеленский акцентирует внимание на том, что вера – дело сугубо личное, и его позиция по вопросам веры внутри Украины изначально базировалась на необходимости примирения. Так, в День Крещения Руси Зеленский написал в своем Twitter-аккаунте: «Я призываю предстоятелей церквей к диалогу, чтобы вера объединяла, а не разделяла украинцев». На встрече с Константинопольским Патриархом в августе он также отметил, что власть не должна вмешиваться в церковные дела.

В итоге давление со стороны властей значительно уменьшилось, сам Зеленский встречался с главами всех православных церквей — и канонической, и Киевского патриархата, и ПЦУ. Впрочем, напряженность сохраняется, во многом потому что во власти остались политики, готовые бороться с УПЦ МП и дальше.

Отдельно следует отметить двуязычное обращение к Крыму и Донбассу Зеленского («послание мира»), где приняли участие представители всех религиозных объединений, включая Митрополита Киевского Онуфрия, который обратился к зрителям на русском языке. На фоне давления предыдущей власти на Церковь и на язык это стало довольно прогрессивным шагом.

Тем не менее, несмотря на приход к власти Зеленского, основной проблемой остались локальные столкновения и борьба за храмы в небольших поселках – в основном на Западной Украине, Одесской области, в центре страны. Например, откровенно насильственные захваты произошли в селе Пивни Киевской области (30 июля), селе Рясники Ровненской области (23 ноября), селе Гринява Ивано-Франковской области (8 декабря). Список этим не исчерпывается (см. интерактивную карту захватов в Google).
Внешний фактор. Греческие архиереи соглашаются с Варфоломеем
Фото: patriarchia.ru
Осенью события снова обрели международный масштаб. Так, после длительных переговоров Элладской православной церкви с Константинополем, архиепископ Афинский Иероним в октябре признал автокефалию ПЦУ. Это породило расхождения уже и внутри Элладской Православной Церкви – не все архиереи выразили согласие с таким решением. Затем в ноябре ПЦУ признал Патриарх Александрийский и всей Африки Феодор и вступил в религиозное общение с Епифанием. Это решение вызвало разочарование в Русской православной церкви и православном мире в целом, так как Патриарх Феодор ранее во всеуслышание поддерживал исключительно каноничную УПЦ МП.

Александрийская православная церковь, хотя и распространяет свою юрисдикцию на Африку, по своей сути также является греческой – ее епископы преимущественно греки. При этом стоит отметить, что Кипрская православная церковь, которая также во многом зависит от Фанара, сейчас не делает шагов в сторону признания ПЦУ.

Интересно, что помимо греческой солидарности и тяготения к этнофилетизму (церковное явление, когда национально-политические интересы ставятся выше общецерковных вопросов), в данных процессах немаловажную роль играют США — именно там сосредоточена большая часть приходов Константинополя. США также открыто поддерживают ПЦУ, а посол в Греции Джеффри Пайетт, до этого пребывавший в качестве посла на Украине, поприветствовал «смелый и решительный шаг» по признанию ПЦУ Элладской Православной Церковью.

С кем борьба? Другим ведущим религиям Украины удается избежать конфликтов и раздоров
Остальные крупные религиозные конфессии Украины не сталкиваются с проблемами подобного масштаба. Политизация и вмешательство третьих стран не исключается, но команда и Порошенко, и Зеленского, скорее пытались заручиться поддержкой других религий. Так, согласно последним планам и заявлениям, при содействии Турции и Рената Ахметова, крымскотатарская община построит в Киеве самую большую мечеть (на Украине проживает около 2 миллионов мусульман).

Периодически в СМИ появляются сообщения об антисемитских проявлениях – в основном вандализме по отношению к памятникам. Однако на данный момент они не носят массового характера. Хотя сам националистический дискурс здесь создает дополнительную почву для угроз и нестабильности. К слову, ADL Global отметила рост антисемитизма на Украине в последние годы. Так или иначе антисемитские настроения проявляет почти половина населения Украины – 46 %.

Основные проблемы в религиозном измерении страны сосредоточились вокруг православия. На сегодняшний день, внутренние столкновения обрели уже серьезное международное значение. С учетом того, что конфликт на религиозной почве на Украине длится с 90-х, можно говорить о многолетних просчетах и невнимании к проблеме как на внутриукраинском, так и на региональном и международном уровнях.

В сложившейся ситуации Зеленскому выгодно не форсировать разрешение церковного вопроса и избегать вмешательства в религиозные дела – из-за неминуемого снижения рейтинга в случае поддержки одной из сторон. В случае давления на УПЦ МП отношения Украины и России будут дальше стагнировать и ухудшаться.

Официальная Москва и Русская Православная Церковь будут и далее придерживаться твердой позиции по недопустимости признания ПЦУ в православном мире и подчеркивать политизированность проекта. Диалог с Епифанием или Филаретом исключен. При этом высока вероятность созыва Всеправославного собора по украинскому вопросу с обязательным участием Русской Православной Церкви или даже, возможно, по ее инициативе.

6
Прогноз развития российско-украинских отношений в 2020 году
Смена власти на Украине в первой половине 2019 года открыла окно возможностей для возобновления процесса мирного урегулирования в Донбассе и нормализации российско-украинских отношений.

Неотъемлемым условием этого была готовность нового президента Зеленского и его команды взять на себя политическую ответственность и реализовать запрос своих избирателей, голосовавших за мир и пересмотр радикальной политики Порошенко. Однако, по всей видимости, новому главе украинского государства недостаёт воли и желания для проведения необходимых преобразований. Свою роль также играет разобщённость его команды, сохранение во властной вертикали представителей режима Порошенко и значительное влияние внешних сил.

В этих условиях базовым мы считаем инерционный сценарий развития российско-украинских отношений в 2020 году, при котором сохранится сложившаяся при президенте Порошенко линия на затягивание мирных переговоров и разрыв культурных связей с Россией.

Сам президент Зеленский, вероятно, не будет предпринимать активных шагов для продолжения политики своего предшественника, однако и не будет их существенным образом пересматривать. А значит в культурно-гуманитарных вопросах, в частности, ситуации с русским языком и православной церковью, новая украинская власть продолжит или прямое давление, или будет закрывать глаза на действия радикалов.

Россия в свою очередь не демонстрирует готовность пересматривать базовые параметры нормализации двухсторонних отношений: полное выполнение Украиной Минских соглашений, в том числе политической части договорённостей, и отказ от националистической политики президента Порошенко.

Открытым также остаётся вопрос о продвижении Россией своей «мягкой силы» на Украине. Частично этому препятствуют существующие ограничения и активность радикалов. С другой стороны, проблемой остаётся способность России предложить свой привлекательный образ украинскому обществу и обосновать необходимость сохранения и изучения жителями Украины русского языка и русской культуры.

Что касается ситуации в Донбассе, то риск заморозки конфликта по примеру второго Приднестровья кажется весьма высоким. Эта заморозка может иметь различное воплощение: как сохранение политической отчуждённости при постепенном решении гуманитарных и экономических вопросов, так и «возведение стены» с разрывом всех контактов.

Шанс на нормализацию остаётся крайне небольшим и зависит от способности Зеленского выполнить взятые на себя в ходе предвыборной кампании и на "нормандской встрече" обязательства. В данный момент это не наблюдается.

При этом и полное выполнение Украиной Минских соглашений с реинтеграцией Донбасса, и возобновление активных боевых действий, представляются крайне маловероятными. Ни Украина, ни республики Донбасса, скорее всего не пойдут на обострение конфликта просто потому, что это не позволит сторонам как-либо серьёзно усилить своё положение.

Ключевой же проблемой, ещё раз открыто проявившейся по итогу 2019 года, стали происходящие на Украине системные изменения политической системы. При которых даже обладатель народного мандата на мир, возглавив государство, пусть и в несколько облегчённом виде, но продолжает политику своего предшественника.

В этих условиях, параллельно с сохранением традиционных методов выстраивания двухсторонних отношений, перед Россией стоит вопрос формирования и более активного выстраивания отношений с параллельными структурами, представителями гражданского общества и политическими силами, ратующими если не за союзнические, то хотя бы за конструктивные отношения между Россией и Украиной.

Авторы доклада
Максим Семенов
Директор Центра изучения украинской политики
Александр Непогодин
Эксперт Центра изучения украинской политики
Виктория Иванченко
Эксперт Центра изучения украинской политики
Made on
Tilda